주문

1. 원고의 청구를 모두 기각한다.

2. 소송비용은 원고가 부담한다.

청구취지

피고가 2018. 11. 28. 및 2018. 12. 26. 원고에 대하여 각 한 직장어린이집 지원금 지원결정 취소 및 부정수급 처분에 따른 지원금 반환 조치 처분을 모두 취소한다.

이유

1. 처분의 경위 등

가. 원고는 2010. 12. 23. 영천시 이하생략에 ○○○○○○지원센터(이하 '이 사건 사업장'이라 한다)를 개설하였고, 2011. 9. 27. 이 사건 사업장의 근로자를 위하여 구 영유아보육법(2016. 2. 3. 법률 제14001호로 개정되기 전의 것) 제10조 제4호, 고용보험법 제26조, 구 고용보험법 시행령(2011. 12. 8. 대통령령 제23356호로 개정되기 전의 것) 제38조에 의한 공동직장어린이집(어린이집명 : ○○○어린이집, 참여사 : (주)○○○○○○, 이하 '이 사건 어린이집'이라 한다)을 이 사건 사업장이 소재한 건물 1, 2층에 개원하였다. 원고는 2011. 10.경부터 직장어린이집 지원대상으로서 피고로부터 시설매입비, 시설전환비, 교재교구비 등의 설치비(을 제14호증 참조), 인건비 및 운영비(을 제15호증 참조)를 지원받아왔다.

한편 원고는 이 사건 어린이집 이외에도 ① 2009. 8. 4. 고양시 일산서구 이하생략에 위치한 ○○○○○○○보호센터 사업장의 직장어린이집으로 같은 건물 이하생략에 ○○○어린이집을, ② 2014. 8. 1. 고양시 일산서구 이하생략(즉 위 ○○○○○○○보호센터의 바로 옆 호실이다)에 위치한 ○○○○○○지원센터 사업장의 직장어린이집으로 고양시 일산서구 이하생략에 ○○○○○○어린이집을 각 개원하여 운영하여 왔다.

나. 원고의 동생이자 채무관계와 관련하여 원고와 분쟁 중이던 소외1은 2018. 7. 19.경 피고에게 유선으로 '원고가 이 사건 사업장 소속 근로자가 아닌 자를 고용보험 피보험자로 등록하는 방법으로 직장어린이집 지원금을 부정수급하고 있다'는 취지의 제보를 하였다(을 제1호증 제1쪽 참조).

이에 피고는 원고의 부정수급 여부에 관한 조사에 착수하였고, 조사 결과 원고가 이 사건 사업장의 근로자가 아닌 사람들을 이른바 모니터링요원이라는 명목 하에 고용보험 피보험자 자격을 취득하게 하고, 그들의 자녀들을 이 사건 어린이집에 입소시켜 다니게 하는 방법으로 구 고용보험법 시행규칙(2018. 12. 31. 고용노동부령 제237호로 개정되기 전의 것, 이하 같다) 제59조 제1항 제3호의 요건을 허위로 구비하여 지원금을 부정수급하였다는 결론을 내렸다.

다. 위와 같은 전제에서, 피고는 사전통지절차를 거쳐(을 제19호증, 가지번호를 포함하고, 이하 가지번호 있는 증거에 대하여 같다) 2018. 11. 28. 원고에게 「직장어린이집 설치 및 운영비 지원결정을 취소하고, 부정한 방법으로 지원받은 교재교구 교체비 (22,660,000원), 시설매입비 융자 미상환액(67,100,000원), 인건비·운영비(2015년 12월분부터 2018년 6월분까지 296,313,000원) 합계액 386,073,000원을 반환하고, 위 교재교구 교체비와 인건비·운영비의 합계액의 2배인 637,946,000원을 추가징수금으로서 납부하라(반환액 및 추가징수금 합계액 1,024,019,000원)」는 취지의 직장어린이집 지원금 지원결정 취소 및 지원금 반환 조치 처분(이하 '이 사건 제1처분'이라 한다)을 하였다. 원고는 위 처분서를 2018. 11. 29. 송달받았다(을 제23호증).

라. 피고는 원고의 이 사건 제1처분에 대한 소제기 이전인 2018. 12. 12. 원고에게 「2015년 12월분부터 2016년 8월분까지 및 2017년 3월분의 인건비·운영비에 관하여 이 사건 제1처분으로 그 일부만을 지원결정 취소한 것에서 전부 지원결정 취소로 재결정하고 해당 기간의 인건비·운영비 101,849,000원을 반환하고, 그 2배인 203,698,000원을 부정수급액에 대한 추가징수금으로 징수하는 처분을 할 예정이니 이에 관한 의견이 있는 경우 2018. 12. 21.까지 제출하라」는 취지의 처분사전통지(을 제20호증)를 발송하고, 원고의 이 사건 제1처분에 대한 소제기 이후인 2018. 12. 26. 원고에 대하여 위 사전통지 내용과 같은 취지의 직장어린이집 지원금 지원결정 취소 및 지원금 반환 조치 처분(반환액 및 추가징수금 합계액 305,547,780원, 이하 '이 사건 제2처분'이라 하고, 이 사건 제1처분과 합하여서는 '이 사건 각 처분'이라 한다)을 하였다.

마. 한편, 원고는 이 사건 제1처분을 송달받은 이후인 2018. 12. 4. ○○○○은행에 앞서 본 시설매입비 융자 미상환액 67,100,000원을 상환하였고(을 제21호증, 2019. 6. 18.자 피고 제출 준비서면 제25쪽 각주 7번 참조), 피고는 2019. 1. 25. ○○지방고용 노동청장에게 「이 사건 제1처분 금액 중 위 67,100,000원 및 서울보증보험으로부터 반환예정인 22,660,000원 합계 89,760,000원을 제외한 금액으로 독촉 및 강제징수 의뢰 금액을 변경한다」는 취지의 '직장어린이집 반환금 등 변경에 따른 독촉 및 강제징수 의뢰 요청' 공문(을 제22호증)을 발송하였다.

[인정 근거] 다툼 없는 사실, 갑 제1, 9호증, 을 제1, 14, 15, 16, 19 내지 23호증의 각 기재, 변론 전체의 취지

2. 원고의 주장

가. 절차적 하자(이유제시 의무 위반)에 관한 주장

피고는 이 사건 각 처분을 함에 있어 허위로 고용보험 피보험자로 가입하는 것과 직장어린이집 지원금 신청과 어떠한 관계가 있는지 구체적으로 밝히고 있지 않고, 이 사건 진행과정을 통하여서도 이 사건 사업장에서 근무하는 근로자 중 누가 고용보험의 피보험자 자격을 허위로 취득한 것인지, 어떠한 이유 및 근거로 그와 같이 판단한 것인지, 허위 취득 근로자들을 제외한 나머지 근로자들만으로는 보조금 지원 기준을 충족하지 못하는 것인지 등 처분의 이유에 관하여 전혀 제시하지 아니하였는바, 이는 그 위반 사실, 처분의 법적근거 및 이유를 구체적으로 제시하지 않은 것이어서 이 사건 각 처분은 처분의 이유를 제시하지 아니하여 위법하다.

나. 실채적 위법사유에 관한 주장

1) 이 사건 각 처분의 처분사유가 존재하지 않는다(사실오인의 위법).

피고가 근로자성 및 고용보험법상의 피보험자격에 관하여 문제를 삼고 있는 모니터링요원들은 원고가 실제로 고용하여 사용한 근로자들이고 단지 직장어린이집 지원기준을 충족하기 위해 고용보험 피보험자격을 허위로 취득하게 한 사람들이 아니다. 이러한 사실은 모니터링요원들이 근로대가를 지급받아 온 점 및 사실확인서를 통한 모니터링요원들의 진술 내용 등에 비추어 알 수 있다. 또한 고용보험법 제10조 제2호에 따르면, 1개월간 소정근로시간이 60시간 미만이더라도 3개월 이상 계속하여 근로를 제공하는 자는 고용보험의 피보험자격이 있음을 명시하고 있는바, 모니터링요원인 단시간근로자들은 근무시간에 불구하고 3개월 이상 계속하여 모니터링업무를 수행하고 있으므로 피보험자격이 있다(2019. 5. 1.자 원고 제출 준비서면 제8쪽 참조).

나아가 피고는 10인의 모니터링요원에 대한 조사결과만을 두고 이 사건 사업장에서 그동안 종사하였던 모든 모니터링요원들의 피보험자격을 부정하는 전제에서 이 사건 처분에 이르렀는바, 그들의 수행업무, 근로형태, 근로시간, 급여 수준 등이 모두 다를 수 있음에도 위 일부에 대한 조사결과만으로 이 사간 각 처분에 이른 것은 부당하다(2019. 6. 20.자 원고제출 준비서면 제4쪽 등 참조).

또한 피고는 반환금액 및 추가징수액 항목계산에 있어 시설매입비 융자 미상환액 67,100,000원을 포함하여 계산하였으나 이는 이미 원고가 상환을 완료한 금액이어서 처분의 기초가 되는 반환대상금액에 포함되어서는 안 된다(소장 제7쪽 참조).

2) 이 사건 각 처분은 신뢰보호원칙에 반한다.

원고는 7년간 지원금 지원을 받아오면서 이 사건 사업장을 운영하여 왔다. 그 과정에서 소관부처인 고용노동부(○○지방고용노동청) 또한 원고의 질의에 대하여 모니터링요원들의 근로자성을 인정할 수 있다는 취지의 회신을 한 바 있고, 피고 스스로도 현장실사를 거쳐 이를 인정한 바 있다. 위와 같은 공적 견해의 표명을 신뢰하고 이 사건 사업장을 운영하여 온 원고에게 이와 반대되는 전제 하에서 이 사건 각 처분을 내린 것은 신뢰보호원칙에 반하여 위법하다.

3) 설령 위와 같은 처분사유가 존재한다고 보더라도, 고용보험법 시행규칙이 정하고 있는 처분기준 금액은 정액(定額)이 아닌 최고한도액으로 보아야 하고, 원고의 구체적인 사정에 관한 고려 없이 일률적으로 반환액의 2배에 해당하는 액수를 추가징수액으로 부과한 이 사건 각 처분은 그 재량권의 한계를 일탈하여 위법하다(2019. 5. 1.자 원고 제출 준비서면 제14쪽 이하 참조).

3. 이 사건 각 처분의 적법성에 관한 판단

가. 관련 법령

별지 기재와 같다.

나. 구체적 판단

1) 절차적 하자 주장에 관한 판단

행정청이 처분을 할 때에는 원칙적으로 당사자에게 그 근거와 이유를 제시하여야 한다(행정절차법 제23조 제1항). 이 경우 행정청은 처분의 원인이 되는 사실과 근거가 되는 법령 또는 자치법규의 내용을 구체적으로 명시하여야 한다(행정절차법 시행령 제14조의2). 다만 행정청의 자의적 결정을 배제하고 당사자로 하여금 행정구제절차에서 적절히 대처할 수 있도록 하는 처분의 근거 및 이유제시 제도의 취지에 비추어, 처분을 하면서 당사자가 그 근거를 알 수 있을 정도로 이유를 제시한 경우에는 처분의 근거와 이유를 구체적으로 명시하지 않았더라도 그로 말미암아 그 처분이 위법하다고 볼 수는 없다. 이때 '이유를 제시한 경우'는 처분서에 기재된 내용과 관계 법령 및 당해 처분에 이르기까지의 전체적인 과정 등을 종합척으로 고려하여, 처분 당시 당사자가 어떠한 근거와 이유로 처분이 이루어진 것인지를 충분히 알 수 있어서 그에 불복하여 행정구제절차로 나아가는 데 별다른 지장이 없었다고 인정되는 경우를 뜻한다(대법원 2019. 1. 31. 선고 2016두64975 판결 참조).

앞서 본 사실관계에 따르면, 피고는 이 사건 각 처분을 함에 있어 사전통지절차를 모두 거치고, 각 처분서에 어떠한 경위로 해당 금액의 부과처분을 하였는지에 관한 근거를 제시하였으며, 을 제7호증의 기재에 의하면 원고는 2018. 11. 14. 모니터링요원으로서 고용보험 피보험자로 등록하였던 학부모들에게 「과거 노동부에서 단시간근로자에 대한 근로자성 확인을 두 차례나 받았음에도 현재 피고가 절차를 무시한 채 무작위로 근로자들에게 연락하며 허위성을 입증하려 하고 있으므로 이에 협조하지 말 것」을 요청하는 취지의 공문을 보내고, 조사 진행 중에는 위 학부모들에게 「피고가 단시간 근로자를 근로자 아니게 만들고 허위 근로자로 만들기 위해 여러분들을 만나 녹음을 하고 불리한 증거를 만들려 하니 이에 협조하지 말 것」을 요청하는 취지의 '긴급알림'을 보낸 사실을 인정할 수 있는바, 이러한 사실관계에 비추어 보면 원고는 이 사건 처분 이전 조사 단계에서부터 피고가 어떠한 사유에 기인하여 직장어린이집 부정수급을 의심하고 있는지를 잘 알고 있었던 것으로 보이며, 이에 관한 피고의 판단 내용이 이 사건 각 처분을 위한 각 처분서(갑 제1, 9호증, 을 제19, 20호증)에 명시되어 있는바, 원고로서는 어떠한 근거와 이유로 처분이 이루어진 것인지 충분히 알 수 있었을 것으로 보인다.

원고는 이에 대하여 이 사건 사업장에서 근무하는 근로자 중 누가 고용보험의 피보험자 자격을 허위로 취득한 것인지 등을 구체적으로 명시하지 아니하였으므로 처분의 이유제시의무를 다하지 아니한 것이라고 주장하나, 갑 제1, 9호증의 각 기재 및 변론 전체의 취지에 의하면 피고는 이 사건 제1처분을 위한 처분서에는 「고용보험 피보험자로 가입된 자 중에서 9명을 근로기준법상 근로자로 볼 수 없다」는 취지를 명시하였고, 이 사건 제2처분을 위한 처분서에는 「고용보험 피보험자로 가입된 자의 조사결과 등의 의하면 해당자들은 근로기준법상 근로자로 볼 수 없으며...(중략)...해당 기간 동안 일부 지원결정 취소에서 전부 지원결정 취소로 변경한다」는 취지를 명시한 사실을 인정할 수 있는바, 결국 이 사건 제1처분 당시에는 모니터링요원 중 9명에 대한 고용보험 피보험자격 없음을 근거로, 이 사건 제2처분 당시에는 모니터링요원 전체에 대한 피보험자격 없음을 근거로 각 처분에 이르렀음을 용이하게 파악할 수 있고, 원고에게 이로 인하여 불복절차로 나아가는 데에 어떠한 장애가 있었을 것으로 보이지 아니한다. 원고의 이 부분 주장은 이유 없다.

2) 실체적 위법사유에 대한 주장에 관한 판단

가) 처분사유의 존부에 대한 주장에 관한 판단

(1) 관련 법령의 내용 및 쟁점의 정리

(가) 구 고용보험법 시행규칙 제59조 제1항 제3호에 따르면, 피고로부터 직장어린이집에 관한 운영비용 등을 지원받기 위해서는 '매월 말일을 기준으로 ① 직장어린이집을 설치·운영하는 사업장 소속의 피보험자의 자녀수가 전체 보육 영유아 수의 3분의 1 이상이거나 ② 직장어린이집을 설치·운영하는 사업장 소속의 피보험자의 자녀수가 전체 보육 영유아 수의 4분의 1 이상이면서 피보험자(다른 사업장 소속 피보험자를 포함 한다)의 자녀의 수가 2분의 1 이상'이어야 한다.

을 제8, 24호증의 각 기재 및 변론 전체의 취지에 의하면, 피고가 이 사건 각 처분으로 지원금 지급결정을 취소한 기간인 2015년 12월부터 2018년 6월까지(이하 '취소대상 기간'이라 한다) 이 사건 사업장에서 모니터링요원으로 피보험자격 취득신고된 사람은 총 24명이고, 위 모니터링요원들이 고용보험 피보험자격이 없게 되는 경우, 위 기간 각 월말별로 이 사건 사업장 소속의 고용보험 피보험자의 자녀수의 비율은 최대 10.5%, 최소 3%의 범위 내에서 전체 보육 영유아 수의 1/4 이하가 되는 사실을 인정 할 수 있다(을 제8호증 제5쪽, 2019. 6. 18.자 피고 제출 준비서면 제13쪽 참조).

(나) 구 고용보험법(2019. 1. 15. 법률 제16269호로 개정되기 전의 것으로 이 사건 각 처분 당시에 시행되던 것, 이하 같다) 제13조에 따르면, 고용보험의 피보험자격은 '고용보험법이 적용되는 사업장에 고용된 날'에 취득한다. 다만 구 고용보험법 제10조 제2호, 구 고용보험법 시행령(2019. 6. 25. 대통령령 제29913호로 개정되기 전의 것으로 이 사건 각 처분 당시에 시행되던 것, 이하 같다) 제3조 제1항에 따르면, 소정근로 시간이 월 60시간 미만인 자는 비록 사업장에 고용되었더라도 고용보험의 피보험자격을 취득하지 못하나, 이에 불구하고 3개월 이상 계속하여 근로를 제공하는 경우에는 피보험자격을 취득한다.

을 제24호증의 기재 및 변론 전체의 취지에 의하면, 취소대상 기간에 모니터링요원으로 피보험자격 취득신고된 24명 중 3개월 미만 근무하여 피보험자격이 없음이 명확한 사람은 1명(2개월 1일 근무한 정미송)에 불과한 사실을 인정할 수 있고, 아래에서 보는 모니터링요원의 업무 실태 등에 비추어 보면 이 사건 사업장의 모니터링요원의 근무시간은 월 60시간 미만일 것으로 보인다. 따라서 이 사건 각 처분의 처분사유가 정당하게 존재하는지는 3개월 이상 모니터링요원으로 재직한 나머지 23명의 피보험자격의 취득 여부, 즉 위 모니터링요원들이 '이 사건 사업장에 고용된 사람으로서 근로를 제공하였는지'에 달려있다.

(2) 모니터링요원들이 이 사건 사업장에 고용된 사람으로서 근로를 제공하였는지 여부

앞서 본 사실관계와 앞서 든 증거들 및 갑 제2, 13호증, 을 제1 내지 9, 11, 12, 13, 17, 18, 24호증의 각 기재, 변론 전체의 취지를 종합하여 인정되는 새로운 사실관계를 종합하여 알 수 있는 다음과 같은 사정들을 고려하면, 이른바 모니터링요원은 이 사건 사업장에 실질적인 근로는 제공하지 않으면서, 피고로부터의 직장어린이집 지원금을 받기 위해 마치 근로관계가 있는 것처럼 위장하기 위하여 고용보험 피보험자격 취득신고된 것에 불과하고 그들에게는 고용보험 피보험자격이 없다고 판단된다(이와 반대되는 취지의 갑 제7, 11, 12호증의 각 기재 및 을 제5호증의 일부 기재는 이를 믿지 아니 한다).

(가) 이 사건 최초 제보자인 소외1의 진술은 그 내용이 스스로 경험하지 않고는 진술하기 어려울 정도로 구체적이고, 2018. 7. 30. 내부제보자 면담 및 문답조사(을 제17, 18호증), 2018. 8. 29. ○○지방고용노동청 진술조사(을 제4호증) 등 2회에 걸친 조사에서 주요 부분에서 일관되어 있으며, 아래에서 보는 실제 모니터링요원으로 근무하였던 사람들의 진술과도 그 주요 내용이 일치하고 그 신빙성을 배척할만한 특별한 사정을 발견할 수 없다(소외1과 원고 사이의 분쟁으로 인하여 소외1이 원고에게 불리한 진술을 할 동기가 있다고 가정하더라도 마찬가지이다).

이에 따르면, 「소외1이 퇴사한 2018. 3. 31. 이전 근무자 중 치료사인 소외2만이 실제로 근무를 하였고, 모니터링요원은 아무도 근무한 사실이 없으며(을 제4호증 제3쪽, 을 제17호증 제5쪽), 소외1은 원고의 부탁으로 아는 사람을 이 사건 어린이집에 등록하도록 노력하였고, 등원을 하면 학부모에게 이 사건 사업장의 직원등록의 의사를 문의하고 찬성하면 직원으로 등록하고 매월 일정금액을 지급하는 방법으로 위 모니터링요원 등 직원의 명단을 만들었다(을 제4호증 제5쪽, 을 제17호증 제3쪽)」는 것이다.

(나) 모니터링요원으로서 고용보험 피보험자로 신고된 학부모들의 아래와 같은 진술에 비추어 보더라도 근로 제공 사실을 인정하기가 어렵다.

○ 피고가 2018. 11. 15. 조사한 모니터링요원 중 3명은, 이 사건 사업장에 근무하게 된 이유를 묻는 피고 조사담당자의 질문에 모두 '아이를 어린이집에 보내기 위해서'라고 답변하였고, 근로자라는 생각을 전혀 하지 못하였다는 취지로 진술하였으며(을 제8호증 제2쪽), 근로자의 주요 관심사에 해당하는 4대보험에 관하여서는 전혀 알지 못하였고(같은 증거 제3쪽), 근로계약서 작성 여부에 관하여 명확하게 기억하지 못하였다(2명은 기억하지 못했고, 1명은 근로계약서를 작성한 기억이 있으나 확실하지 않다는 것이다, 같은 증거 제3쪽). 나아가 위 3명 모두 1년에 1~2번(또는 2~3달에 1회 3~4시간 정도) 도와달라는 연락이 와야 방문했고 출퇴근기록은 따로 작성하지 않았다고 진술하였다(같은 증거 제5쪽).

○ 을 제5호증의 일부 기재 및 변론 전체의 취지에 의하면, ○○지방고용노동청이 2018. 8. 29.부터 31. 사이에 조사한 모니터링요원들은 '부득이한 사정으로 출근이 어려우면 자녀의 등하원시 서류를 받아 작성하여 제출하였다'거나(을 제5호증 제14쪽), '처음 한달 정도는 센터(이 사건 사업장)에 방문해서 작성해 주었고 그 뒤부터는 자녀의 등하원시 보내준 서류를 작성해서 직접 전달하기도 하였다'거나(같은 증거 제20쪽), '2018년 8월 중반에 하루 나간적은 있으나 대부분 모니터링서류를 배우자나 아이들이 등하원할 때 전달받아 작성하여 제출해주었다(같은 증거 제26쪽)'고 진술하는바, 이에 비추어 보면 모니터링요원이 수행한다는 서류작성 업무가 어떠한 종속적인 관계에서 수행된 것이라고 보기는 어렵다(같은 증거에 따르면, 모니터링요원 8명 중 일부는 1주일에 1회 출근하여 1시간 근무하며 모니터링 서류를 작성하였다는 등 피고가 위와 같이 조사한 학부모들과는 일부 다른 진술을 하고 있기는 하나, 앞서 본 바와 같이 원고가 모니터링요원들을 상대로 피고의 조사에 협조하지 말 것을 부탁하기도 한 점, 이 사건 어린이집의 운영 유지를 둘러싼 모니터링요원들의 이해관계가 원고의 이해관계와 일치하는 점 등을 고려하면 이와 같은 진술은 그대로 믿기 어렵고, 설령 그와 같은 모니터링 서류 작성을 실제로 하였다고 하더라도 이로써 원고 내지 이 사건 사업장과 종속적인 관계에서 사용자의 지시에 따라 근로를 제공하였다고 평가할 수는 없다).

또한 위 조사 과정에서 일부 학부모는 앞서 본 피고가 조사한 학부모들의 진술 및 소외1의 진술의 취지와 일치하는 진술을 하기도 하였다(같은 증거 제36쪽 이하 참조).

(다) 위와 같은 진술들은 다음과 같은 객관적인 사정들에 의하여 그 신빙성이 뒷받침된다.

○ 을 제3호증의 기재 및 변론 전체의 취지에 의하면, 영천시내에 있는 발달재활서비스 사업장 6개소 중 별도의 모니터링요원을 운영하고 있는 업체는 이 사건 사업장이 유일함을 인정할 수 있다. 결국 영천시내 업계에서 모니터링 업무를 수행하는 근로자를 일반적으로 고용하지는 않는다는 것이고, 설령 원고가 다른 사업장들과 달리 모니터링요원을 별도로 운영할 필요성이 있다고 하더라도 앞서 본 바와 같은 다수의 사람을 급여까지 지급해가며 모니터링요원으로 고용해야 할 필요성까지 있다고 보기는 어렵다. 결국 위와 같은 다수의 모니터링요원을 고용보험 피보험자로 등록한데에는 모니터링업무 이외의 다른 목적이 있다고 봄이 합리적이다.

○ 을 제3, 11, 24호증의 각 기재 및 변론 전체의 취지를 종합하면, 모니터링업무라는 것은 결국 이 사건 사업장을 이용하는 아동 9명(아동 1명당 주 1~2회 이용하였다)의 학부모들로부터 제공되는 발달재활서비스의 만족도를 확인하는 작업이다. 2018년 5월말을 기준으로, 이 사건 사업장에는 발달재활서비스의 제공을 위하여 1명의 치료사와 1명의 행정직원이 근무하고 있었다(2018년 6월에야 1명의 치료사가 추가로 고용되었다). 그와 같은 정도의 서비스의 만족도를 확인하기 위하여서 치료사보다도 훨씬 많은 무려 10명(을 제24호증 참조, 2018년 5월말을 기준으로 고용보험 피보험자 자격을 유지하고 있던 모니터링요원의 수이다)의 모니터링요원이 근무하였다는 것 또한 쉽사리 납득하기 어려우며, 진정한 근로의 제공 이외에 다른 목적이 있었음을 짐작하게 한다.

○ 앞서 본 모니터링요원의 업무 내용에 비추어 보면, 위와 같은 업무를 수행하는 것은 해당 모니터링요원의 자녀가 이 사건 어린이집에 계속하여 다니는 것과는 전혀 관련이 없다(어린이집에 관한 모니터링업무가 아니다). 앞서 본 모니터링 업무의 강도와 지급된 급여(갑 제13호증의 기재에 의하면 모니터링요원들에게는 정기적으로 월 5만 원에서 15만 원의 금액이 지급되었다)를 고려하면 자녀가 이 사건 어린이집을 다니지 않게 되었다고 하더라도 이 사건 사업장의 모니터링요원으로 계속하여 근무할만한 유인도 충분하다. 그런데 을 제24호증의 기재 및 변론 전체의 취지에 의하면, 모니터링 요원으로 근무한 사람들의 자녀들은 예외 없이 이 사건 어린이집에 등록하였을 뿐만 아니라, 상당수의 모니터링 요원들이 이 사건 어린이집에서 자녀가 퇴소한 시점에 1개월 이내로 근접하여 고용보험 피보험자 자격을 상실한 것으로 신고되기도 하였다(을 제24호증의 순번 6, 7, 13, 14, 15, 16, 17, 23, 26, 27, 28 참조, 한편 피고가 같은 취지로 제출한 을 제12호증은 취소대상 기간 이전의 현황까지 표시되어 있고 이를 포함하면 고용보험 피보험자 자격 상실 시점과 자녀의 이 사건 어린이집 퇴소 시점이 인접한 학부모의 수는 더욱 많아진다). 이에 따르면, 어떠한 학부모가 반드시 모니터링요원 자격을 취득하여야만 그 자녀를 이 사건 어린이집에 등록시킨 것까지는 아니더라도, 최소한 학부모가 모니터링요원으로서 고용보험 피보험자 자격을 취득하는 것과 그 자녀의 이 사건 어린이집 등록 사이에 일정한 관계가 있음은 추론할 수 있다.

(라) 갑 제2호증, 을 제6호증의 각 기재 및 변론 전체의 취지를 종합하면, 원고는 2013. 7.경 ○○지방고용노동청 ○○고용센터에 모니터링요원들의 근로자성 및 고용보험 피보험자 자격 유무에 대한 질의를 하였던 사실, 이에 ○○지방고용노동청 ○○고용센터는 2013. 7. 5. 고용노동부에 모니터링요원들이 '생업을 목적으로 근로를 제공하는 자 중 3개월 이상 계속하여 근로를 제공하는 자'로서 고용보험 피보험자 자격을 취득한다고 보아야 하는지를 질의한 사실, 그런데 원고는 위 질의 당시 모니터링요원들의 업무에 대하여 「장애아동 가정을 방문하여 장애아동을 대상으로 언어·청능, 행동·놀이 등 발달재활서비스를 제공하는 인력으로 주 1회, 회당 3시간, 시간당 4,860원, 계약기간은 6~10개월로 근로계약이 체결되어 있다」고 설명하여 앞서 본 모니터링 요원의 업무는 물론 이 사건에서 원고가 주장하는 업무와도 전혀 다른, 마치 치료사의 업무를 시간제로 수행하는 것처럼 설명한 사실, 이에 고용노동부는 2013. 7. 26. ○○지방고용노동청 ○○고용센터에 「모니터링요원들은 보건복지부의 장애아동가족지원 사업 중 발달재활서비스 사업의 재가방문형 서비스 제공인력으로 사료되고, 이 사건 사업장이 별도로 송부한 동 요원들의 근로계약서와 출근부 등을 검토하면 근로시간과 장소가 지정되어 있고, 취업규칙 미준수시 처분내용을 명시하는 등 취업규칙을 적용받으며, 출근부를 통해 출퇴근 등 복무관리를 받는 등 사용자로부터 상당한 지휘·감독을 받는 종속관계가 있어 단순히 근로시간과 임금이 적다는 이유만으로 생업목적이 없다고 볼 수 없다」는 취지로(을 제6호증 제4쪽 참조) 모니터링요원들이 근로자에 해당 한다는 회신을 한 사실, 이에 ○○지방고용노동청 ○○고용센터장은 2013. 9. 27. 이 사건 사업장(원고)에 모니터링요원들의 근로자성이 인정된다는 취지의 공문(갑 제2호 증)을 발송한 사실을 각 인정할 수 있다.

그런데 원고가 위와 같은 질의회신의 전제로서 행정관청에 설명한 모니터링요원의 업무는 최소한 이 사건에서 문제되고 있는 모니터링요원의 그것과는 완전히 다르다. 나아가 회신 내용에 비추어 보면, 원고는 질의 당시 모니터링요원들의 근로계약서와 출근부까지 제출한 것으로 보이는데, 이는 모니터링요원 업무의 내용과 종속성을 증명하는 데에 있어 가장 용이하고도 핵심적인 자료임에도 불구하고 원고는 이 사건 별론종결에 이르기까지 이를 제출하지 않고 있다. 이러한 사정에 비추어 보면, 최소한 원고가 위 회신을 위하여 질의할 당시의 모니터링요원의 업무는 이 사건에서 문제되는 모니터링요원의 업무와 달랐던 것으로 보인다. 그렇다면 위와 같은 ○○지방고용노동청의 회신을 근거로 이 사건에서 문제되는 모니터링요원의 업무 또한 원고에 대하여 종속적이어서 고용보험의 피보험자 자격을 취득하기에 충분한 근로자성이 있다고 보기는 곤란하다.

(마) 원고는 이 사건 각 처분을 위한 피고의 조사가 일부 모니터링요원들에게 한정되어 있으므로 이를 취소대상 기간 동안 근무한 모든 모니터링요원들에게까지 일반화시켜 기존에 지급된 지원금의 전액에 관한 지급을 취소하고 반환을 명함은 부당하다고 주장한다. 그러나 앞서 본 바와 같이 피고 및 관할 노동청이 조사한 모니터링요원의 수(9명, 모니터링요원이 아닌 행정요원이었던 제보자를 합하면 10명에 이른다, 취소대상 기간 동안 근무한 모니터링요원들은 24명이다)가 결코 과소하다고 보기 어렵고, 모니터링요원들이 특별히 차이가 없는 수준의 급여를 지급받았으며 모니터링요원들의 자녀들은 예외 없이 이 사건 어린이집에 등록한 점 등에 비추어 보면 취소대상 기간 동안 근무한 모니터링요원의 근무 내용이 대동소이할 것이라고 추단한 피고의 판단은 충분히 합리적이다. 원고의 위와 같은 주장은 받아들이기 어렵다.

(3) 시설매입비 융자 미상환액 67,100,000원 부분에 대한 주장에 관한 판단

위 금액의 지급 취소 및 반환을 명한 부분은 이 사건 제1처분에 포함된 사실, 원고가 위 금액을 상환한 시점은 이 사건 제1처분이 발령된 이후인 사실은 앞서 본 바와 같다.

한편 행정소송에 있어서 행정처분의 위법 여부는 행정처분이 있을 때의 사실상태를 기준으로 하여 판단하여야 하고, 처분 후 사실상태의 변동에 의하여 영향을 받지 않는다고 할 것인바(대법원 2007. 5. 11. 선고 2007두1811 판결 등 참조), 원고가 이 사건 제1처분 이후에 융자를 상환하였다는 사실상태의 변동만으로는 이 사건 제1처분의 적법 여부에 어떠한 영향을 줄 수 없다. 이에 관한 원고의 주장은 이유 없다.

(4) 소결론

결국, 피고가 모니터링요원들의 고용보험 피보험자 자격이 없음을 전제로, 구 고용보험법 시행규칙 제59조 제1항 제3호의 요건을 갖추지 못하였다고 본데에 어떠한 사실 오인, 나아가 법리오해의 위법도 없는바, 이 사건 각 처분의 처분사유는 명백히 존재한다. 이에 관한 원고의 주장은 이유 없다.

나) 신뢰보호원칙을 위반한 처분이라는 주장에 관한 판단

(1) 일반적으로 행정상의 법률관계에 있어서 행정청의 행위에 대하여 신뢰보호의 원칙이 적용되기 위해서는 우선 행정청이 개인에 대하여 한 신뢰의 대상이 되는 공적인 견해표명이 있어야 한다(대법원 2013. 7. 11. 선고 2013두2464 판결 등 참조). 그리고 신뢰보호의 원칙은 행정청이 공적인 견해를 표명할 당시의 사정이 그대로 유지됨을 전제로 적용되는 것이 원칙이므로, 사후에 그와 같은 사정이 변경된 경우에는 그 공적 견해가 더 이상 개인에게 신뢰의 대상이 된다고 보기 어려운 만큼 특별한 사정이 없는 한 행정청이 그 견해표명에 반하는 처분을 하더라도 신뢰보호의 원칙에 위반된다고 할 수 없다(대법원 2011. 5. 13. 선고 2008두19659 판결, 대법원 2015. 1. 29. 선고 2014두3822 판결 참조).

(2) 앞서 본 바와 같이, ○○지방고용노동청 ○○고용센터장이 2013. 9. 27. 이 사건 사업장(원고)에 보낸 모니터링요원들의 근로자성이 인정된다는 취지의 공문(갑 제2호증)은 일단 이 사건 각 처분을 발령한 피고의 의사표명도 아닐뿐더러, 이 사건에서 문제되는 모니터링요원들과는 다른 내용의 업무(방문치료업무)를 수행하는 모니터링요원에 대한 근로자성 및 고용보험 피보험자격 존부에 관한 것인바, 이를 두고 이 사건에서 문제되는 모니터링요원에 대한 행정청의 공적견해 표명이라고 보기도 어렵고, 위 공문을 위한 질의 당시 이 사건 사업장에서 근무하던 모니터링요원들은 방문치료 업무를 수행하였다고 가정하더라도 현재 모니터링요원들은 이와는 전혀 다른 일을 하고 있는바 이는 위 공문발송 이후 사정이 변경된 경우에 해당하고 피고가 이와 달리 판단하여 이 사건 각 처분에 나아감에 아무런 장애가 되지 아니한다

(3) 갑 제2, 3, 4호증, 을 제9호증의 각 기재 및 변론 전체의 취지에 의하면, 피고는 2015. 6. 1. 원고에게 '원고의 2015. 4. 22.자 직장어린이집 설치비 지원 신청'에 관하여 내부 적정성 평가 중에 있으므로 처리기간이 지연될 수 있다는 취지의 공문을, 2015. 12. 17. 원고에게 지원대상자로 결정되었다는 취지의 공문을 각 발송한 사실, 한편 위 적정성 평가 당시 고용노동부 ○○고용센터에서는 별도의 자체검토를 진행하지 아니하고 앞서 본 2013. 7. 26.자 고용노동부의 ○○지방고용노동청 ○○고용센터장의 질의에 대한 회신 자료만을 피고에게 송부하였으며, 피고는 이를 근거로 위와 같은 지원대상자 결정을 한 사실을 인정할 수 있다.

2015. 12. 17.자 피고의 공문은 '원고가 직장어린이집 설치비 지원 대상자로 결정되었다'는 취지의 것에 그칠 뿐 모니터링요원의 근로자성에 관한 구체적인 판단이 없고, 해당 판단 또한 기존 원고의 질의｛위 (2)항 참조｝의 전제가 된 모니터링요원들의 업무(방문치료업무)를 전제로 판단한 것으로 보이며, 위 적정성 평가의 시행 시점 및 공문의 발송 시점을 고려할 때 이는 취소대상 기간에 근무한 모니터링요원들의 근무 내용에 관한 판단이 될 수는 없는 점을 종합적으로 고려하면, 이 또한 이 사건에서 문제되는 모니터링요원들의 근로자성 및 고용보험 피보험자격 유무에 관한 공적견해의 표명이라고 볼 수 없다.

(4) 나아가 신뢰보호원칙이 적용되기 위해서는 행정청의 견해표명이 정당하다고 신뢰한 데에 대하여 그 개인에게 귀책사유가 없어야 하는데(대법원 2006. 6. 9. 선고 2004두46 판결 등 참조), 앞서 본 바와 같은 취소대상 기간에 근무한 모니터링요원의 업무 내용, 원고의 모니터링요원의 피보험자격 취득 등록 및 소액 급여의 지급 목적 등을 고려하면, 원고는 피고로부터 직장어린이집 지원금을 얻기 위하여 위법한 방법으로 이 사건 사업장 소속 고용보험 피보험자들을 확보한 것인바 설령 위 (2), (3)항 기재 행정청들의 공문 등이 모니터링요원들의 근로자성 및 피보험자격에 대한 견해표명에 해당한다고 보더라도 원고가 이를 신뢰한 데에 원고의 귀책사유가 없다고 볼 수 없다.

(5) 결국, 원고의 이 부분 주장 또한 이유 없다.

다) 재량권을 일탈·남용한 처분이라는 주장에 관한 판단

(1) 제재적 행정처분이 재량권의 범위를 일탈하였거나 남용하였는지는, 처분사유인 위반행위의 내용과 그 위반의 정도, 그 처분에 의하여 달성하려는 공익상의 필요와 개인이 입게 될 불이익 및 이에 따르는 여러 사정 등을 객관적으로 심리하여 공익침해의 정도와 처분으로 인하여 개인이 입게 될 불이익을 비교·교량하여 판단하여야 한다. 이러한 제재적 행정처분의 기준이 부령 형식으로 규정되어 있더라도 그것은 행정청 내부의 사무처리준칙을 규정한 것에 지나지 않아 대외적으로 국민이나 법원을 기속하는 효력이 없다. 따라서 그 처분의 적법 여부는 처분기준만이 아니라 관계 법령의 규정 내용과 취지에 따라 판단하여야 한다. 그러므로 처분기준에 부합한다 하여 곧바로 처분이 적법한 것이라고 할 수는 없지만, 처분기준이 그 자체로 헌법 또는 법률에 합치되지 않거나 그 기준을 적용한 결과가 처분사유인 위반행위의 내용 및 관계 법령의 규정과 취지에 비추어 현저히 부당하다고 인정할 만한 합리적인 이유가 없는 한, 섣불리 그 기준에 따른 처분이 재량권의 범위를 일탈하였다거나 재량권을 남용한 것으로 판단해서는 안 된다(대법원 2018. 5. 15. 선고 2016두57984 판결 참조).

(2) 고용보험법 제35조 제2항은 '제1항에 따라 반환을 명하는 경우에는 이에 추가하여 고용노동부령으로 정하는 기준에 따라 그 부정수급액의 5배 이하의 금액을 징수할 수 있다.'고 규정하고, 그 위임에 따른 구 고용보험법 시행규칙 제78조 제1항 제1호는 "부정행위 적발일 전 최근 5년 동안 거짓이나 부정한 방법으로 지급받거나 지급받으려고 신청하여 법 제35조 제1항에 따라 고용노동부장관으로부터 지급제한 또는 반환명령을 받은 횟수가 없는 경우: 거짓이나 그 밖의 부정한 방법으로 지급받은 금액의 2배"를 추가징수 한다고 규정하고 있다.

(3) 위 기준이 그 자체로 헌법 또는 법률에 합치되지 아니하거나 그에 따른 제재적 행정처분이 그 처분사유가 된 위반행위의 내용 및 관계 법령의 규정 내용과 취지에 비추어 현저히 부당하다고 인정할 만한 합리적인 이유가 있다고 보기 어려운 점, 이 사건 각 처분이 위 시행규칙이 정하는 범위 내에서 2배의 추가징수를 명한 점, 원고의 위반행위가 적발되기까지 부당하게 지원받은 지원금의 규모가 매우 크고 그 기간도 장기간인 점, 이러한 지원금 부정수급행위를 엄단하여 제재의 실효성을 확보하고 정당한 고용촉진시설에 이를 지급하여야 할 필요성이 큰 점 등에 비추어 보면 이 사건 각 처분으로 확보할 공익이 이 사건 각 처분으로 인하여 제한되는 원고의 사익보다 결코 작다고 할 수 없고, 이 사건 각 처분이 특별히 과중하여 비례의 원칙을 위반하였다고 볼 수도 없다.

(4) 원고는 위 시행규칙의 기준은 추가징수금액의 상한에 해당함을 전제로 피고가 재량권의 행사를 위한 특별한 고려 없이 위 기준에 의하여서만 이 사건 각 처분에 이르렀다고 주장하나, 이 사건 각 처분 전후의 정황, 특히 피고가 이 사건 각 처분을 위하여 다각도의 조사를 벌인 점 등 제반 사정을 종합하여 보면 피고가 재량권의 행사를 위한 심사 자체를 누락하였다고 보기 어렵다.

(5) 결국 원고의 주장은 이유 없다(한편 원고의 이 부분 주장이 추가징수금 처분이 아닌 반환 처분을 포함한 것이라면, 지원금 지원 취소에 따른 반환 처분은 고용보험법 제35조 제1항에 따른 이른바 기속행위로서 재량권 심사의 대상이 되지 아니함을 밝혀 둔다).

3) 소결론

이 사건 처분은 적법하다.

4. 결론

원고의 청구는 이유 없으므로 이를 모두 기각하기로 하여, 주문과 같이 판결한다.

재판장 판사 재판장 판사1
판사 판사1
판사 판사2